Сергей Алексашенко: Без политических реформ невозможно построить процветающую экономику

VTimes продолжают публиковать цикл интервью экономиста Сергея Гуриева «Что (же) делать»: как построить свободную и процветающую Россию и что понадобится в первую очередь, когда появится возможность для изменений. Его собеседники – ведущие российские экономисты, правоведы, политологи. Видеоверсии интервью можно смотреть на YouTube-каналах Сергея Гуриева и телеканала «Дождь».

В интервью с экономистом Сергеем Алексашенко он продолжает обсуждать реформы, в которых нуждается Россия, и причины их неудач. Работа над реформами и над их ошибками не прекращается вот уже десятилетия. Над их программами трудятся эксперты, правительство, Кремль, депутаты – новые команды сменяют старые и продолжают эту работу, так что Россию можно уже назвать страной реформ и реформаторов. Но итог неутешителен – потерянные 10 лет в развитии.  Главную причину провала называет Алексашенко – соавтор знаменитой программы «500 дней», бывший заместитель министра финансов и первый зампред ЦБ: реформаторы забывали о преобразованиях политических. И по-прежнему старательно обходят эту главную проблему стороной. Будущим реформаторам нужно усвоить урок – конкуренция нужна не только в экономике, но и в политике.

– Сергей, каким ты себе представляешь оптимальное устройство российской экономики, к чему мы должны стремиться? Похожей на какую страну ты хотел бы видеть российскую экономику?

– Ты задаешь вопрос, на который, честно говоря, у меня нет ответа. Мне бы хотелось что-то взять от Финляндии, что-то от Китая, даже от Украины, но чтобы в своей основе экономика России была похожа на американскую.

Мне многое нравится в американской модели. Это настоящая федерация с распределением полномочий,  где экономическая активность рассредоточена по большой части страны, экономика с низким участием государства, со свободой предпринимательства, страна, где инновации бьют ключом, страна, которая взаимодействует со всем миром и притягивает мозги со всего мира. Конечно, сырьевая база – это хорошо, конечно, промышленность – важна, но все-таки экономика будущего – это экономика знаний. 

С другой стороны, прожив в Америке несколько лет, я понимаю, что она тоже страшно забюрократизирована и есть множество негативных моментов.

– Американскую экономику много критикуют за то, что роль государства в ней существенно ниже, чем в скандинавских странах, и поэтому большая часть населения страдает от глобализации, растет неравенство, что способствует приходу к власти популистов. Тебя не смущает то, что в отличие, скажем, от той же Финляндии в Америке слишком слабая социальная защищенность?

– Смущает, но Финляндия, Дания, Швеция, Нидерланды – это маленькие страны. И не все модели, которые работают в маленьких странах, могут работать в больших.

Больших стран не очень много. Америка, Канада, Бразилия, Китай, Мексика, Индия. Финляндия может быть унитарным государством, и то, что хорошо для городков-поселений около Хельсинки, будет хорошо и для других. А вот то, что хорошо для Москвы, не годится для Якутска и уж точно не годится для Северного Кавказа. Построить страну с минимальными различиями в социальном обеспечении, мне кажется, в России и в Америке невозможно.

Я не к тому, что не нужно стремиться к повышению социальной защищенности, в Америке тоже идет большая дискуссия об этом. И сейчас нет ответа на вопрос, как правильно построить систему социальной защиты, как сделать так, чтобы бедных стало меньше.

– Ты упомянул несколько больших стран, которые тоже являются федерациями, но в которых гораздо выше уровень социальной защиты, чем в США. Конечно, население Австралии и Канады гораздо меньше, чем США или России, но по территории они примерно такие же, как Америка, и при этом гораздо более социальные государства. Насколько большое население приводит к появлению различий между жителями страны, между их возможностями?

– Россия культурно, этнографически, социально отличается от Канады неимоверно. Да, в Канаде есть франкоязычные провинции, но, в принципе, это страна достаточно монолитная. 90% населения Канады живет в 50-мильной зоне от США.

В России слишком большие культурные, исторические, этнографические различия – разные обычаи, разные принципы жизни. И если не давать достаточно большой свободы в принятии решений, то получится путинская вертикаль власти, когда всех пытаются выстроить под одну гребенку, утверждают, что все одинаково, а на самом деле нигде эта одинаковость не работает, все работает плохо.

Мне кажется, что все-таки рановато говорить о том, как с помощью системы социального обеспечения минимизировать в России различия в доходах. Слишком слабая и слишком бедная у нас экономика. В стране, где четверть ВВП производится в очень ограниченном круге секторов сырьевых экспортеров, где концентрация собственности безумно высока, большое неравенство в доходах будет сохраняться очень долгое время. И чтобы преодолеть его, нужно либо резко повышать налоговое давление – и тогда экономика становится неконкурентоспособной, либо медленно-медленно, 2–3–4 десятилетия двигать в строну усиления других секторов.

– Безусловно, чтобы доход на душу населения вырос в несколько раз, экономика должна создаваться в несырьевых секторах. Потому что добывать нефти в разы больше мы не будем и цены на нефть не вырастут в разы, а, скорее всего, будут снижаться в ближайшие 10–15 лет.

Раз ты упомянул налоги, давай поговорим о том, какой ты видишь налоговую систему в будущей России. Нравится ли тебе плоская шкала [НДФЛ], как должно быть устроено налогообложение сырьевой отрасли? Нужно ли вводить существенные налоги на богатство и наследство?  

– В принципе, никаких радикальных изменений делать не надо. Плоская шкала мне нравится, Россия выступила лидером при ее введении. Я не вижу ничего страшного в повышении ставки с 13 до 15%, может, даже до 18%, но с одновременным заметным необлагаемым минимумом.

Если ввести его на уровне медианного дохода (26 365 руб. в 2019 г. – VTimes), то резко выстраивается прогрессия – значительная часть населения не будет платить подоходный налог, а значительная часть – будет платить по более низкой ставке, чем сегодняшние 13%. Такая плоская шкала с более высокой ставкой и с высоким необлагаемым минимумом  была бы социально более справедливой, и налог был бы более прогрессивным, чем эти путинские идеи (повышение до 15% ставки НДФЛ с доходов свыше 5 млн руб. – VTimes).

Второе, что мне не нравится в налоговой системе России, – это налогообложение добычи нефти и производства нефтепродуктов. Cкажу честно, я попытался понять, как эта схема  работает, – это невозможно: индивидуальные коэффициенты для месторождений, для нефтеперерабатывающих заводов, нужно знать мировые цены, внутренние, считать дифференциал. Мне кажется, что все это нужно просто забыть, отменить – собственно, Россия уже идет к отмене экспортной пошлины – и ввести нормальный налог на прибыль. Налог на добычу полезных ископаемых остается и повышается.

Нефтяники начнут орать, что у них нет возможности развивать бедные или далекие месторождения в Восточной Сибири. Но кричат государственные компании – «Роснефть», «Газпром нефть». Хорошо, нет возможности – сдайте лицензии, мы найдем того, кто будет развивать. А если в нынешней экономической ситуации невыгодно добывать нефть на этих месторождениях, ничего плохого не случится, значит, наша унизительная сырьевая зависимость будет потихонечку снижаться.

И последнее, я думаю, что в России нужен налог на наследство, на дарение, чтобы дети не сильно рассчитывали на активы отцов. Лет через 10 начнется массовая передача активов теми, кто сделал состояние в 1990-е  – начале 2000-х. Новое поколение должно иметь равные возможности на старте, мне кажется, что для России это было бы очень важно.

– Что сделать с признанием итогов приватизации, залоговых аукционов, которые российское общество считает несправедливыми? Что ты думаешь об идее налога на доходы от приватизированных активов?

– Признание итогов приватизации – это тема пропагандистской машины. Если государственные телеканалы будут говорить, что приватизация была проведена несправедливо, что в 90-е гг. все растащили, то через какое-то время вся страна будет этому верить. Если государственное телевидение будет говорить нечто иное, то через год-другой и люди будут по-другому смотреть на приватизацию.

Я не вижу юридических возможностей отменить приватизацию, потому что многие активы не раз и не два поменяли собственников, многие из тех, кто получил активы в середине 90-х, уже ушли из бизнеса, получили деньги и живут припеваючи. И если сегодня пересматривать итоги приватизации, то наказаны будут те, кто купил эти активы уже позднее.

Залоговые аукционы – отвратительная форма, несправедливая, нечестная, не прозрачная. Но скажи, ты правда считаешь, что другая форма приватизации, при которой акции предприятий доставались бы работникам, а потом директор скупал эти акции за счет прибыли предприятий, – более справедливая? Да нет, конечно.

– Безусловно, я так не считаю. Залоговые аукционы – символ несправедливости приватизации, потому что это самые крупные и известные сделки. Но, конечно, во время приватизации было сделано много несправедливого. Говорить, что  это было сделано по законам, пусть даже тех времен, очень трудно.

– Вопрос пересмотра итогов приватизации можно долго обсуждать, но никаких механизмов не придумать, кроме одного: сейчас все отдаем, вообще все, все национализируем и проводим новую приватизацию, которая пройдет примерно так же. Поэтому, мне кажется, нужно сказать: прошло 20 лет, 25 лет, давайте эту тему закроем. А чтобы был элемент социальной справедливости, давайте введем единоразовый налог, который заплатят все акционеры таких компаний.

– Мы поговорили о твоем видении эффективной справедливой экономики. Давай представим себе, что есть новая команда реформаторов. Какие, ты думаешь, нужно делать первые шаги экономическим реформаторам, если у них есть такая возможность?

– У тебя в вопросе содержится, наверное, самая большая ошибка реформ 90-х. Нельзя было проводить только экономические реформы, нужны были реформы политические, и светлой России будущего, прекрасной России будущего тоже нужны и экономические, и главное – политические реформы. Это политическая конкуренция, верховенство права, независимый суд, равенство всех перед законом, Россия должна уйти из Украины и добиться снятия санкций, то есть войти в мировую экономику. Без этих политических реформ невозможно построить процветающую российскую экономику.

– Я с тобой абсолютно согласен.

– И надо упразднить ФСБ, ее нельзя перестроить. Упразднить и создать маленькую компактную организацию, которая будет бороться с киберпреступностью, с наркотрафиком, с международной преступностью, с торговлей оружием, с реальными угрозами национальной безопасности.

– Нужно отменить цензуру, создать стимулы для конкурентного рынка СМИ.

– Да-да, конечно. Политическая конкуренция невозможна без свободы средств массовой информации.

Если же говорить об экономической части, то там завал на завале. Экспорт сырья, нефти и газа – это каркас российской экономики, 60% российского экспорта, поэтому нужно сделать так, чтобы эта экспортная машина работала на полную катушку. В Америке 50% нефти добывают компании с добычей меньше 2,5 млн т в год. В России компании с добычей меньше 2 млн т добывают в сумме 5 или 6% нефти. Поэтому нужно, чтобы крупные нефтяные компании продали огромное количество своих неработающих скважин и законсервированных месторождений – пусть даже с убытком и в очень короткие сроки

– То есть компания лишается лицензии, если не использует месторождение?

– Да, конечно. Принудительно или ее понуждают к этому налогами. Поскольку у нас основные компании государственные –  «Газпром нефть», «Роснефть», то начать нужно с них, и сразу появится большое пространство для конкуренции.

Нужно в «Газпроме» выделять «трубу» и добычу, допускать всех независимых производителей к использованию трубы. Не должно быть этой монополии у «Газпрома».

Следующее – пересмотр железнодорожных тарифов.  25–30% всех перевозок по железной дороге – это уголь, они убыточны для РЖД. Поэтому включается система перекрестного субсидирования и повышения тарифов на остальные грузоперевозки, чтобы РЖД в целом выходила в плюс.

Таких задач неимоверное количество. И пока все эти основные завалы не расчистишь, до более тонких реформ руки не дойдут.

– Устранение перекрестного субсидирования, естественно, приведет к повышению конкурентоспособности, эффективности и к экономическому росту. Но простой человек не очень понимает, как устроено тарифообразование РЖД. И у каждого реформатора возникает вопрос: что сделать в первые же дни, месяцы, год или два года реформ, чтобы население сразу поняло, что реформаторы работают не для себя и не для будущего поколения, а для тех, кто сегодня живет? Какие популярные реформы, ты думаешь, можно провести в экономической сфере?

– Популярные или популистские?

 –Популярные. Я не за то, чтобы завоевывать популярность в ущерб эффективности экономики. Например, ты сказал – разогнать ФСБ. Наверняка очень многие люди будут с тобой согласны. Или, например, перейти от призывной к контрактной армии – очевидно, это популярная реформа. Есть ли такие меры в экономической сфере?

– Я бы провел массовую чистку государственных компаний. Приватизация – это отдельная история, может, и не стоит начинать с приватизации «Роснефти», а надо рассматривать ее как аналог норвежской Statoil.

Но каждая российская государственная компания обладает каким-то немереным набором активов – футбольные клубы, медиадома и проч. Я бы начал с создания при каждой госкомпании общественного совета, который бы решал, какие активы профильные, а какие непрофильные и поэтому должны быть проданы.

Я бы упразднил госкорпорации, в первую очередь «Ростех» – это такой монстр, который работает в статусе некоммерческой организации, неподконтрольный правительству, контролирующий экспорт вооружений и поглощающий всё новые-новые секторы – и мобильную связь, и фармацевтику, и переработку мусора.

Нужна расчистка хозяйства, государство говорит: я отдаю все, что мне не нужно, а дальше будем разбираться с приватизацией. Вот такие реформы, на мой взгляд, могли бы стать популярными.

– Я думаю, что для популярности распродажи государственных активов или активов госкорпораций вырученные деньги, наверное, можно прямо выдать людям, зачислить на счета граждан в равных долях.

– А это уже будет популизм.

– Почему? Это мой актив, которым распоряжаются какие-то непонятные люди. Почему бы мне не получить долю от этого актива. Тогда у меня как у гражданина и у моего депутата в парламенте будут стимулы проследить за тем, чтобы продажа была конкурентной, чтобы мы получили максимальную выгоду от приватизации.

– Не могу сказать, что я совсем против. Популизм хорош, если он преследует благие цели. Просто я говорил о продаже непрофильных активов. Не думаю, что выручка от этих продаж будет очень большой. Если мы продадим, предположим, на 300 млрд руб., что большие деньги, то каждому российскому гражданину достанется по 2000 руб.

С одной стороны, для многих людей это достаточно большая сумма, но, с другой стороны, это уж очень маленькая доля от государственных активов, чтобы показать справедливость приватизации. Чтобы было 5000 руб. на человека, продать нужно на 750 млрд – такие активы надо еще поискать в России.

– Еще один завал – структура государственной власти: очень много разных ведомств, министерств. Есть ли потенциал для слияния ведомств, их закрытия?

– Конечно есть.

Я бы начал с того, что в Конституции закрепил перечень министерств, и всё – никакой президент, никакой премьер-министр [не должен менять]... Перечень министерств должен быть коротким, нужно упразднить всякие Минстрой, Минспорт, Ростуризм, Министерство Дальнего Востока – совершенно искусственные формирования.

– Ключевую роль для экономики играет бюджетный федерализм. Как ты считаешь, разделение доходов между федеральным центром, регионом и муниципалитетами в России в целом нормальное, с учетом того что скоро у муниципалитетов и регионов будет больше доходов от налога на недвижимость, или нужно перераспределить доходы, например, от поступления федеральных налогов, таких как НДС?

– Никакого бюджетного федерализма сегодня в России не существует. Эту систему я начинал строить, будучи в Минфине в 1994 г. Она просуществовала до 2003–2004 гг., а потом Минфин – сначала это делал [Алексей] Кудрин, потом [Антон] Силуанов стал стягивать деньги, доходы и расходы на уровень федерального бюджета. Если в конце 90-х доля региональных бюджетов в консолидированном бюджете составляла 60%, Федерации – 40%, то сейчас наоборот. Дальше – больше, уже при Силуанове Минфин стал прописывать правила расходования бюджета, то есть никакой самостоятельности у регионов не осталось.  У нас унитарное государство, в котором федеральный Минфин определяет, сколько денег на что можно потратить и на каком основании.

Бюджетную систему нужно строить с самого начала. У нас доходы – от добычи и экспорта нефти и газа, от внешнеэкономической деятельности, НДС – действительно объективно консолидируются на федеральном уровне. Поэтому нужно в федеральном бюджете выделить большую сумму, 3–4–5 трлн, и распределять среди регионов, чтобы вернуться к пропорции 40 на 60. В Словакии, например, создается специальный фонд, а дальше его деньги делятся между коммунами исходя из количества жителей, плотности дорог, других показателей. Эта формула работает 3–4 года, и посередине срока можно обсуждать ее какое-то изменение.

– Такие формулы есть во многих странах, и в России в начале XXI в. такая формула была, и в Германии, где федеральный НДС делится между землями. Такую формулу можно написать, было бы желание двигаться к бюджетному федерализму.

– Раз ты упомянул 90-е гг., то я хотел бы у тебя спросить про программу «500 дней», соавтором которой ты был. Насколько, ты считаешь, эта программа была хорошо написана, насколько полезно писать программы заранее, до того как начинаются реформы? Что бы ты изменил в этой программе и какие были допущены ошибки в 90-х, которых сегодня можно было бы избежать?

– Программы писать нужно, особенно при переходе из одного качества в другое, как в те годы, когда нужно было сделать квантовый скачок и ничего из советской экономики, из советской государственной системы в будущее взять нельзя было.

В тот момент, то есть июль-август 90-го, и в обществе, и в политической элите существовало понимание, что переход от плановой экономики к рыночной неизбежен. Не было вопроса – совершать переход или не совершать, а был вопрос – как. И конкурировали две программы – правительства Рыжкова – Павлова и «500 дней». Это были программы двух конкурирующих команд, одна - действующее правительство, а другая – люди, которые были готовы взять на себя ответственность, прийти к власти и эту программу реализовывать.

Это правильная конструкция, когда программы пишут те, кто их собирается реализовывать. Были программы и в 2011–2012 гг. – хорошие программы, но никто в правительство не пошел, люди написали программы, их положили на полку, поблагодарили, вручили ордена-медали-премии, и на этом все закончилось.

Основная часть  «500 дней» была выполнена, если сделать скидку на то, что программа писалась в расчете на сохранение Советского Союза, на сохранение единой экономической политики конфедеративного государства. Основные недостатки, которые были и в той программе, и в том, что делалось дальше в 90-е гг., – мы, как авторы экономической части, конечно, сильно не понимали необходимости реформы политических институтов. Экономическую систему меняли, а политическую систему опять собрали – тот же автомат Калашникова – и сделали ее очень сильно похожей на Советский Союз.

Не было правительства [Егора] Гайдара, было правительство [Бориса] Ельцина, потом была группа экономистов, которую возглавлял Гайдар, и были министры, которыми реально управлял [Геннадий] Бурбулис, чем-то управлял [Михаил] Полторанин (соответственно первый вице-премьер и вице-премьер. – VTimes). А потом уже в правительстве Виктора Черномырдина появлялись всякие [Юрий] Скоков (был первым секретарем Совета безопасности. – VTimes), [Олег] Лобов, [Александр] Заверюха, которые к реформам никакого отношения не имели. Не говоря уже о том, что группа Гайдара или реформаторы уже послегайдаровского правительства не имели никакой власти в отношении МВД, судебной системы, ФСБ…

– И даже Центрального банка.

– Это очень странная конструкция: попытка макроэкономической стабилизации в ситуации, когда реформаторы не контролировали Центральный банк – ни при [Георгии] Матюхине, ни при [Викторе] Геращенко, а без этого реформы невозможны. Конечно, самая большая проблема – это крайне неудачная, нерешительная политика макроэкономической стабилизации в 1992 г. Ее провал сильно повысил цену реформ – социальную, экономическую, политическую. Мне кажется, это была самая большая неудача реформ 90-х.

– Если реформы – экономические, политические – пойдут, как ты считаешь, сколько уйдет времени на то, чтобы Россия превратилась в страну, скажем, со среднеевропейским уровнем дохода, или со средним центральноевропейским уровнем дохода, чтобы россияне жили так же, как сегодня живут чехи, словаки или поляки? Сколько это займет лет?

– Два года займет подготовительный период, когда нужно сесть за «круглый стол» и договориться, что будет меняться в первую очередь политическая конструкция. После этого запуск серьезных, согласованных реформ – условно говоря, один президентский цикл, шесть лет. И я бы сказал, что еще лет 10, для того чтобы выйти на уровень жизни Центральной Европы. Получается 18 лет. К сожалению, Россия слишком много потеряла времени. По большому счету последние 10 лет экономика стоит на месте, в то время как вся Центральная Европа худо-бедно растет. Поэтому мы каждый год отстаем все больше и больше. И сегодня я называю один срок, а через 15 лет это может быть уже и 30, и 40 лет.

– Тогда будем считать, что эти реформы начнутся скорее раньше, чем позже, и будем надеяться, что мы с тобой увидим Россию на уровне сегодняшних процветающих стран Центральной и Восточной Европы, а может быть, и Западной Европы, что мы до этого доживем и увидим это своими глазами.

– У меня нет сомнений, что у России есть все шансы на успех.